Bürokrasi

Bürokrasi

Latince “burra” ve Yunanca “kratos” sözcüklerinden türetilmiştir. “Burra” masaları örtmede kullanılan koyu renkli kumaş: “kratos” ise egemenlik, yönetim anlamına gelmektedir. Buna göre bürokrasi “masaların ya da büroların egemenliği anlamındadır. Bu kavaramın ortaya çıktığı dönemde memurların, hizmet yürüttükleri masaların üzeri koyu renkli kumaşla örtülmekteydi. Aslında bu benzetme ile ifade edilmek istenen, memurların toplum üzerinde giderek artan egemenliğidir. Memurların bu egemenliği, onların hizmet yürüttükleri bir araçla (yazı masası) ya da mekanla (büro) nitelendirilmiştir.

Bürokrasi daha çok olumsuz ve kötüleyici bir anlam ifade eder. Bu anlamda bürokrasi verimsizlik, işlerin ağır yürümesi, kuralcılık, kırtasiyecilik, sorumluluktan kaçma, yönetimde gizlilik, yetki devretmekte isteksizlik, otoriteye aşırı bağlılık gibi olumsuz davranış ve işlemlerdir.

Sözlük anlamı ile bürokrasi “ Devletin işlerin yürütülmesinde yazışmalara gereğinden çok önem verme kırtasiyecilik” olarak tanımlanmaktadır.

Toplum açısından ise bürokrasi memur egemenliği devlet işlerinde bir işin yapılması için gerekli izinler, onaylar, imzalar, uyulması gereken kurallar ve genelliklede işlerin yokuşa sürülmesi ve zaman kaybı olarak anlaşılmaktadır.

Bürokrasiyi “devletin örgütleyici çalışmalarının toplumdan çıkarak toplumun üstünde yer alan ayrıcalıklı kişilerce yürütülmesi diye tanımlanabilir.

Bürokrasi, burjuva devletin örgütleyici çalışmaların seçimlik, sorumu ve azledilebilir olmayan, ayrıcalıklı ve kalıcı bir memurların ordusu eliyle yürütülmesinde somutlaşan özgül bir yönetim biçimidir.

Bürokrasi, sistemli kurallarla tanımlanan özelliği olan işlerin bütünleşmiş hiyerarşisini işaret eder. Biçimsel yetkinin işi yapan kimseye değil,işi yapmakla yükümlü bulunan daireye verilmiş olduğu, şahsa ait olmayan, rutin hale gelmiş bir yapıdır.

2. Max Weber’e göre bürokrasi tanımı;

Max Weber’in üzerinde durduğu bürokrasi, günlük dilde kullanılan işlerin yoluşa sürülmesi, geciktirilmesi anlamının tam aksine etkinlik açısından ideal bir organizasyon yapısını göstermektedir.

Weber’in bürokrasi görüşü endüstriyel kuruluşlar, politik örgütler, kilise ve benzeri dinsel örgütler için de geçerli olmakla birlikte daha çok kamuya ilişkin işlevler için tasarlanmıştır. Herhangi bir örgütte bürokrasinin belirtileri; açık ve kesin olarak belirlenmiş bir hiyerarşi, her bir servisin sorumlulukları ve kişisellik dışı anlayışıyla evrensel olarak uygulama alanı bulan kurallar şeklinde özetlenebilir. Weber’e göre ister kamu ister endüstri olsun, herhangi bir örgüt şu özelliklere sahipse bürokrasinin temel ayırıcı niteliklerini de taşıyor demektir:

Örgütün büyük hacme sahip olması Weber’e göre, büyüklüğün ölçütü istihdam edilen insan sayısıdır.

İstihdam edilenlerin çoğunun yarı nitelikli ya da niteliksiz olmaları

Nispeten basit bir kütle üretim teknolojisi,

Nispeten karmaşık ürün ya da çıktı.

Weber, araştırmalarında özellikle şu dört nokta ile ilgilenmiştir:

Bürokrasi adını verdiği bir bütünün özelliklerini belirlemek,

Bürokrasilerin büyümelerini ve büyümelerinin nedenlerini saptamak,

Birlikte oluşan diğer toplumsal değişmeleri ayırmak

Bürokratik amaçların (öncelikle bir siyasi otoritenin amaçlarının) gerçekleşmesinde bürokratik örgütün etkilerini ortaya çıkarmak

Sosyal açıdan bürokratik yapıların neden gerekli olduğu ve etkin bir organizasyon yapısının özellikleri üzerinde duran Weber’ in görüşlerinin bazı temel noktaları şunlardır:

Fonksiyonel uzmanlaşma ve iş bölümü

Açık-seçik bir hiyerarşik yapı ve her kademenin bir üst kademede kontrolü

Her kademede işlerin yapılışına ilişkin ilke ve yöntemler

Kişisel ve duygusal olamayan; rasyonel ve ilkeler doğrultusunda ilişkiler

Teknik yeteneğe dayalı personel seçim ve terfi sistem

Organizasyon birimlerinin yasal yetkilerle ve terfi sistemi

Organizasyon birimlerinin yasal yetkilerle birbirine bağlanması

Weber’in amacı; örgütlerin karşılaştıkları sorunları bürokratik yapının nasıl aşacağını göstermektir. Uzmanlaşma ve işbölümü yoluyla verimliliğin artacağını savunan Weber, bilinen en verimli örgüt tipinin bürokrasi olduğunu söylerken, bürokrasinin kuruluşunun yasal, yönetiminin ise rasyonel olduğunu belirtir.

İnsanlardan oluşan organizasyonları yapısız, istikrarsız ve düzensiz bir halde düşünelim. Böyle bir durum “kaos” olurdu. Böyle bir kargaşalığın önüne geçebilmek-kendi organizasyonlarına bir yapı kazandırabilmek için- insanlar bürokrasiyi icat etmişlerdir. Bürokrasi, siyasal, dinsel, ticari, askeri, eğitsel ve diğer tür organizasyonlarda vardır.

Max Weber kendi görüşüne göre ideal bulduğu bürokrasiyi tanımlayıncaya kadar bürokrasinin sistematik bir incelemesi yapılmamıştı. Böyle olmakla beraber, Weber’in ideal bürokrasisine yaklaşan özelliklere sahip yapılar binlerce yıl önce pek çok sayıdaki uygarlıklarda vardır.Aynı kavramların birçoğu modern organizasyonlarda kullanılmaktadır.

Eski Mısır Bürokrasisi’nin, en eski bürokrasi olduğu sanılmaktadır. Milattan üç bin yıl kadar önce, Firavunlar döneminde, Nil nehrinin ulaşım yolu olarak ve sulama macıyla kullanılmasının kurallara bağlanması gerekmişti. Bu kuralların uygulanmasına ve denetimine ilişkin ilk yazılı belgeler ve kurulan bürolar, Eski Mısır bürokrasisi’ni oluşturmuştu. Eski Mısır bürokrasisi’nin ikinci önemli işi de firavun mezarlarının yapılması olmuştu.

Milattan iki bin beş yüz yıl kadar önce Çin’ de bürokratik bir devlet vardı. Egemenlik imparatorun elindeydi, İmparatora bağlı hükümette, devletin önemli işlerini yüklenen, şimdiki bakan düzeyinde sayılabilecek memurlar görev yapmaktaydı. Memurlara bağlı bürolar bulunmaktaydı. Kamu yönetiminde çalışan memurların ayrıcalıklı hakları vardı.

Roma imparatorluğu üç anakarada yer alan geniş topraklar üzerinde yüzyıllarca yaşamasını, örgütlenmedeki ve yönetimdeki başarısına borçludur. Roma ikiye bölündükten sonra, Bizans bürokrasisi doğuya özgü kimi ufak değişiklerin dışında Roma bürokrasisinin devamıydı. Roma’ nın çöküşünde olduğu gibi Bizans yönetiminin yozlaşmasında da, bürokratik ilke ve kurallara uyulmamasının rolü olmuştu.

Batı da bürokrasinin gelişimi, idari-siyasi kurumların evrimiyle paralellik gösterir. Batı da modern devlet bürokrasisi, feodalitenin harabeleri üzerine kurulmuştur. 16.yüzyıldan itibaren gelişen mutlak monarşiler dönemi, merkezi otoritenin yapısını büyütmüş ve gücünü artırmıştır. Merkezi yönetimin güçlenmesine bağlı olarak, yönetici ve memurlar sınıfı da ortaya çıkmıştır. Böylece, bürokratların toplum üzerindeki nüfuz ve iktidarı, derebeylerin ve prenslerin hükümranlığının yerini almıştır.

18.yüzyılın sonunda bütün Avrupa’da devletin merkezi işlevi olarak düzenli yönetimin pratik ve teorik yönüne karşı sistematik bir ilgi filizlenmeye başladı. Ayrıca bu gelişmede sanayi devrimi, bilimsel ilginin artması ve aydınlanma dönemi düşünürleri de önemli rol oynamıştır.

Fransız ihtilali ve Napoleon iktidarı, bürokrasinin köklü olarak yeniden biçimlenmesi sonucunu doğurmuştur. İhtilal, kralın otoritesini ve bürokrasiyi anayasa prensipleriyle sınırlandırmıştır. Kamu görevlilerinin statüsünde önemli değişiklikler ortaya çıkmıştır. Kraliyet hizmetleri kamu hizmetine dönüşmüş, kamu görevlileri artık hükümdarın ya da prensin özel hizmetçileri olmaklan çıkmıştır.

Kamu görevlerinde amatörlükten profesyonelliğe doğru bir değişim yaşanırken “sadakat” kavramında da bir farklılık ortaya çıkmıştır. Artık sadakat krala değil, devlete ve kanunlara olacaktır. Weberyan terminolojiye göre, patrimonyalizmden yasal-rasyonel bürokratik yönetime böylece geçilmiştir.

Bürokrasinin gelişmesinde, devletin ekonomik hayata girişimci ve düzenleyici olarak girmesinin önemli rolü olmuştur.

Türkler de bürokrasinin gelişimi ise;

Ortaasya Türk devlerinde yerel yönetimler güçlü, merkez yönetim zayıftı. Türkler’in Ortaasya’dan batıya doğru göç etmeleriyle devlet bürokrasisinde de değişmeler oldu.

Selçuklu devleti içişlerinde, adalette ve toprak sisteminde yeni düzenlemeler yaptı. Nizam’ül Mülk ünlü eseri “Siyasetname” ile devlet bürokrasisine yeni görüşler getirdi.

Anadolu Selçuklu devleti’ nde bürokrasi, Selçuklu devletine bakarak daha da gelişmişti.

Osmanlı bürokrasisi, Bizans, Sasani, Pers, İslam ve Selçuklu bürokrasilerinin üzerine kurulmuştu. Bu bürokrasilerin yerleşmiş ve gelenekleşmiş öğeleri Osmanlı Bürokrasisinin oluşmasına etkide bulunmuştu. Osmanlı bürokrasisi eski Türk devletlerine bakarak daha güçlü bir merkezden yönetime sahipti.

Osmanlı Devleti’nin gerileme döneminde, ekonomik, kültürel ve toplumsal alanlarda olduğu gibi, yönetsel alanda da bozulma başladı. Bu durum, başlangıçta güçlü kurulan bürokrasiyi de güçsüzleştirdi ve yozlaştırdı. Osmanlı Bürokrasisi’ nin en önemli hastalıkları kağıtçılık, rüşvet, tembellik, katı kurallar ve gelenekçilik idi. Türkiye Cumhuriyeti, Osmanlı bürokrasisi ile birlikte bu hastalıklar zaman zaman etkisini azalttı ama sürdürdü. Günümüzde bürokrasiden yakınanlar, aslında bu hastalıklardan yakınmaktadırlar. �

Bürokrasi’ olgusunu toplum-içi güç ilişkilerinden ve toplumun genel siyasi yapısından çıkarılarak açıkladığı için ‘marksçı’ yaklaşımla yöntemde benzeşen, fakat gerek sorunu yerleştirdiği genel düşünsel çerçeve ,gerekse sorunlara getirdiği çözümler açısından onunla temelde ayrılan weberci bürokrasi görüşü ,son tahlilde, çağdaş devletin siyasal rejimi ne olursa olsun ,hangi siyasal ve toplumsal değişmelere uğrarsa uğrasın ,bürokrasinin toplum ve devlet hayatında gitmemecesine kök saldığı varsayımına dayanmaktadır.

Weber’e göre egemenlik ‘Egemenlik’ (ya da iktidar) ,bir kişinin iradesinin başkalarının davranışına uygulanabilirliğidir. ‘Egemen’ durumdaki kişinin başkalarına hükmetmeyi hak ,diğerinin de bunu benimsemeyi ödev saymalarıyla nitelenen bu özel güç tarihte üç ana biçimde karşımıza çıkmaktadır.

1- Geleneksel egemenlik

2- Karizmatik egemenlik

3- Ussal-yasal egemenlik

Düşünüre göre ,yönetsel egemenlik modellerinden biri babadan oğula geçen ,doğuştan kazanılan ve kişisel olan geleneksel egemenliktir. Burada yönetim gücü geleneksel olarak bir ailenin üzerindedir. Buna örnek krallıkla yönetilen ülkeler gösterilebilir.

‘Karizmatik egemenlik’ ,kaynağını toplum tarafından olağanüstü sayılan bir kişinin ,olağanüstü olan yetenek ve ya başarılarından almakta ,uygulama gücünü ise bu yetenek ve başarılara olan güven ve saygıdan almaktadır. Weber’e göre bu egemenlik biçiminin yönetsel ifadesi kural olarak gevşek ve yetersizdir.

Weber’e göre bürokrasi en etkili ve verimli organizasyon şeklidir ve modern toplumun ihtiyaçları sonucu doğan karmaşık örgütlere en müsbet cevabı verebilmektedir. Hiç kuşkusuz ki , bürokrasinin unsurları ,modern iş hayatı, hükümet ve eğitim ile ilgili ve diğer karmaşık tür örgütlerin en önemli kısımlarıdır. Bu unsurlar şu başlıklar altında açıklanmıştır

*Açık–seçik bir hiyerarşik yapı ve her kademenin bir üst kademece kontrolü

*Fonksiyonel uzmanlaşma ve iş bölümü

*Her kademede işlerin yapılışına ilişkin ilke ve yöntemler

*Yazılı kararların zorunluluğu

*Kişisel ve duygusal olmayan ; rasyonel ve ilkeler doğrultusunda ilişkiler

*Teknik ve yeteneğe dayalı personel seçimi ve terfi sistemi

Böyle bir örgüt teknik olarak diğer tüm örgüt sistemlerinden daha üstündür.

a) Hiyerarşik Yapı ;

Hiyerarşisiz düşünülemeyecek günümüz örgütlerinde ,otorite, kademeleştiği ölçüde ve sürece süreklilik kazanır.; o kadar ki ,bir örgütte hiyerarşinin bulunmayışı o örgütün otoriteden yoksun oluşuyla eş-anlamlıdır. İşbölümü olgusuyla sebep-sonuç ilişkisine giren ve belli bir karmaşıklık derecesine ( ya da büyüklüğüne ) ulaşmış tüm örgütlerde rastlanan hiyerarşi ,’kademeleşmiş otorite ‘ olarak alındığında , 1- otoritenin kademeleşmiş yasal ifadesi ve 2- otoritenin yaptırım gücü diye ikileşen bir genel görünüm içinde karşımıza çıkmaktadır.

İster her üstün birkaç astı ama her astın yalnızca bir üstü bulunduğu eylemci örgütlerde( line organization), isterse her astın kendi yetkinlik alanına bakan birkaç üste sorumlu tutulduğu işlevsel örgütlerde olsun, hiyerarşinin değişmez temel ilkesi ,ast nitelikteki her makamın mutlaka daha üst bir makamın yapısal denetimin ve gözetiminde bulunması gerektiğidir.

Her pozisyon ,belirli bir yetkiye sahip bulunduğu bir alanı kaplar. Son derece açık seçik işbölümü ,yeteneklilik, yetki ve sorumluluk unsurları vardır. Temel ya da enaşağı düzeydeki pozisyonlar bir araya getirilirler ve daha üst düzeydeki bir departmana bağlanırlar. Her görevli, gerek kendisinin ve gerekse kendisine bağlı elemanların iş ile ilgili hareketleri ve karalarından dolayı bağlı bulunduğu yöneticiye karşı sorumludur. Bütün görevliler ,piramit şeklindeki organizasyonun en tepesinde bulunan üst düzeydeki yöneticiye hesap vermek zorundadırlar. Böylelikle ,tüm faaliyetler ,kopuksuz olarak ,düzenli ve açıklıkla belirlenmiş bir hiyerarşi içinde örgütlenmiş olurlar.

Her pozisyon en iyi şekilde uygulayabileceği veya yönetebileceği çalışmalardan sorumludur. Yani hiçbir pozisyon (hiyerarşik yönden kendisinin üstünde ve altında bulunan pozisyonlar hariç) kendisine ait hak ve yetkileri bir başka pozisyon ile paylaşamaz. Bu süreç yoluyla ,bürokrasi bir organizasyonun temel klasik hiyerarşisini veya alt yapısını oluşturmuş olur.

Örgütte her makamda yapılacak işler ,ayrıntılı olarak belirlenmeli ve yazılmalıdır. Her görevi denetleyecek üst makamlar gösterilerek , görevler basamaklandırılmalıdır. Böylece örgütün hiyerarşik yapısı oluşturulmalıdır.

Basamaklandırılmış yapıda her görev aynı anda bir makamdır. Her makama göçerilecek yetki yazılı olarak gösterilmelidir. Her makamın yetkisi ile sorumluluğu birbirine denk olmalıdır. Yetki göçerme ,en üst makamdan en alt makama,aşağı doğru azaltılarak yapılmalıdır. Yetki ve sorumluluk ,makamdaki kişinin değil ,makamındır. Bu makama atanan kişi ,makamın yetki ve sorumluluğunu kullanır. Makam sahibi ile makamın (örgütün) mülkiyet bağı olmalıdır. Her makam ,ast makamı denetlemekle yükümlüdür. Örgütte komuta birliği ve hiyerarşik komuta zinciri bozulmamalıdır. Kararlar en üst makamlarca merkezden verilmelidir. Karar verme süreci ile bunların uygulaması birbirinden ayrılmamalıdır.